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12部門出台意見:爲事實無人撫養兒童找到安身之所

法制日报   2019-12-24 10:40

  距離2020年1月1日還有一周時間。從那一天開始,事實無人撫養兒童將迎來一張權益“保護網”,因爲由民政部、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、公安部等12部門聯合出台的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)將于那天起正式實施。

  近段時間以來,河南省、湖南省、四川省、貴州省等多個地方陸續出台相關文件,以切實保障事實無人撫養兒童權益。

  接受《法制日報》記者采訪的專家認爲,《意見》填補了兒童福利領域制度的空白,是適度普惠性兒童福利制度建設的重大拓展,各地紛紛出台相關文件,能夠確保《意見》落到實處。

保障標准相對偏低

心理問題比較常見

  所謂事實無人撫養兒童,是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童;或者父母一方死亡或失蹤,另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童。

  據不完全統計,全國有事實無人撫養兒童約50萬,這些兒童普遍存在基本生活保障標准相對比較低、很難得到有效監護、部分孩子存在心理問題等方面的問題。

  民政部兒童福利司司長郭玉強曾表示,以前對于事實無人撫養兒童缺乏明晰的認定,國家一般通過低保、臨時救助、建檔立卡、貧困家庭這樣的救助對這類孩子進行關愛、幫扶,但是沒有形成政策合力,導致保障標准相對比較低以及監護沒有完全履行。

  應雨(化名)是一名在校大學生,在做志願者時曾接觸過事實無人撫養兒童這一群體。她深切地感知到,與來自普通家庭的兒童相比,事實無人撫養兒童在某些時候更需要精神上的關懷與幫助,但這又往往被實際監護人所忽視。

  “长期以来,我国儿童福利制度关爱对象主要集中在孤儿群体,国家从2011年就开始实施系统的政策,全面保障其生活、教育、医疗等各方面的权益。事实无人抚养儿童虽然并非准确意义上的孤儿,但因其缺少父母有效抚养和监护,使得这一儿童群体的实际生活状况并不乐观。”上海社會科学院研究员程福财说。

  程福財認爲,對事實無人撫養兒童來說,父母教育依然是缺失的。接受隔代教育的孩子比較敏感,實際監護人也可能會因爲覺得辛苦而有所疏忽。家庭教育如果有欠缺,會給孩子帶來心理創傷。

  北京師範大學中國公益研究院兒童福利與保護研究中心高級分析員熊泰松告訴《法制日報》記者,在《意見》出台之前,沒有專門政策來保障事實無人撫養兒童。2010年出台的孤兒保障意見,保障的兒童範圍僅限于失去父母或者查找不到生父母的未成年人,事實無人撫養兒童不包括在保障範圍之中。而實際上,事實無人撫養兒童的生存狀況其實和孤兒比較相似,生活上貧困,教育和醫療保障也有待進一步加強。兒童的父母或者主要撫養人一旦喪失了勞動力,家庭就失去了經濟支柱,剩下的老人和孩子都沒有勞動力。如果兒童父母重病重殘,家庭經濟狀況就會更加惡化。

兒童福利不斷拓展

制度體系日趨完善

  熊泰松認爲,《意見》是國家層面首次出台的專門意見,將事實無人撫養兒童正式納入政府制度性救助體系,填補了兒童福利領域制度的空白,對于促進我國現代化兒童福利體系建設具有重要意義。

  据熊泰松分析,《意见》重点解决了五个方面的突出问题:一是强化基本生活保障,事实无人抚养儿童将参照当地孤儿保障标准享受补贴;二是加强医疗康复保障,符合条件的事实无人抚养儿童可同时享受重度残疾人护理补贴及康复救助等相关政策;三是完善教育资助的救助,将事实无人抚养儿童参照孤儿纳入教育资助的范围;四是督促落实监护的责任,将存在恶意弃养情形或者采取虚报、隐瞒、伪造等手段骗取保障资金、物资和服务的父母及其他监护人失信行为纳入全国信用信息共享平台;五是优化关爱服务机制,政府通过购买服务的方式,引进专业社會组织、社工机构,为事实无人抚养儿童提供心理咨询、社會工作专业服务。

  《法制日報》記者梳理發現,近段時間以來,河南省、湖南省、四川省、貴州省、海南省、黑龍江省等多地紛紛出台了保障事實無人撫養兒童權益的相關文件,進一步完善事實無人撫養兒童保障政策,維護事實無人撫養兒童合法權益。

  程福財分析稱,《意見》是適度普惠性兒童福利制度建設的重大拓展,各地紛紛出台相關文件,能夠確保《意見》落到實處。

  此外,根據《意見》有關規定,教育方面,將事實無人撫養兒童參照孤兒納入教育資助範圍,落實助學金、減免學費政策。對于殘疾事實無人撫養兒童,通過特殊教育學校就讀、普通學校就讀、兒童福利機構特教班就讀、送教上門等多種方式,做好教育安置。將義務教育階段的事實無人撫養兒童列爲享受免住宿費的優先對象,對就讀高中階段的事實無人撫養兒童,根據家庭困難情況開展結對幫扶和慈善救助。

  程福財認爲,《意見》從生活救助到教育救助,保障事實無人撫養兒童的生活,確保他們和其他孩子一樣有受教育的機會,具有十分積極的意義。尤其在義務教育階段,每個孩子都有接受教育的權利。《意見》對這一問題予以切實保障,與國家相關法律制度也是保持一致的。

  “不僅要重視事實無人撫養兒童自身的教育,還應該指導實際監護人如何更好地教育事實無人撫養兒童。”程福財說。

信用懲戒很有必要

分類評價務必科學

  《意見》還提出,要健全信用評價和失信行爲聯合懲戒機制,將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、僞造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監護人失信行爲記入信用記錄,納入全國信用信息共享平台,實施失信聯合懲戒。明確對有能力履行撫養義務而拒不撫養的父母,民政部門可依法追索撫養費。

  上述懲戒措施在一些地方出台的相關文件中也有所體現。

  四川省民政廳等12部門聯合出台的《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的實施意見》提出,要健全信用評價和失信行爲聯合懲戒機制,將存在惡意棄養情形或者采取虛報、隱瞞、僞造等手段騙取保障資金、物資或服務的父母及其他監護人失信行爲記入信用記錄,納入全國信用信息共享平台,實施失信聯合懲戒。

  中國人民大學法學院教授楊建順認爲,出台這樣的規定很有必要,但需要建立在科學分類和評價的基礎之上。也就是說,在實施信用懲戒時,要進一步規範認定流程、退出機制、保障措施和部門職責等。

  楊建順還認爲,針對惡意棄養等個別情形,運用信用懲戒具有一定作用,但不宜期望太高。“因爲這類人本身的信用就需要外力助推才能建構起來。對這部分人適用信用懲戒,實際威懾作用有待進一步觀察。”

  “保障事實無人撫養兒童的權益,更多還是要靠相關部門切實采取保障措施。所謂惡意、故意棄養孩子的父母,是指在有條件撫養孩子的情況下而不履行撫養和監護的責任,還有一類是長期不與家庭和孩子聯系的。誠信機制對這些人的威懾作用有限。在這一領域建立聯合懲戒等誠信機制,主要是針對那些采取虛報、隱瞞、僞造等手段騙取保障的資金物資和服務的父母及其監護人。但是從這種意義上看,信用懲戒與事實無人撫養兒童權益保障缺少直接聯系。”楊建順說。

  熊泰松認爲,長期來看,還可以拓寬保障對象範圍,可參考國外的的監護人津貼或特殊兒童撫養津貼等。

  “因为现金救助发到家庭,不能保证完全花费在儿童身上。因此,可以采取现金保障和服务相结合。在教育、医疗和就业创业方面加强保障力量。教育教学方面,加强事实无人抚养儿童人园、入学的就学资助,以及给予18岁后仍在校接受中、高等教育的事实无人抚养儿童生活补助,帮助儿童获得接受高等教育的机会;医疗康复方面,可参考孤儿保障标准;创业就业方面,为事实无人抚养儿童提供成年后就业、创业的服务和援助。”熊泰松说。(本报记者  杜晓 本报实习生 郭会)

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